怎样处理好政府管理与市场调节的关系

  从目前的立法基础和相关法律的配套来看，一步到位，立一部民法性的《土地法》的条件我认为还不成熟，还是立《土地管理法》为宜。但是，需要指出的是，不能将要修改的《土地管理法》纯粹立为方便土地行政管理的法律。否则，就失去了修改《土地管理法》的意义。而其中最重要的，除了上面讨论的对土地相关者权益的认定和保护外，就是如何处理土地资源配置方面政府管理与市场调节的关系。

  从政府对土地的行政管理看，我认为主要应体现在这样一些方面：1、大的国土规划，比如全国草原、森林、农业、独立工矿、城镇城市及城市圈等等功能区的规划，国土、村庄和土地整治战略和规划；2、应当与国土规划相协调的部门和行业土地利用规划，如林业、交通、水利、农业、海洋等等土地利用规划；3、城市和乡村建设规划，包括城市和乡村功能区的划分，建筑容积率的控制，城市道路、生态、工业、生活、商业、教育等等功能区的划分；4、对功能区规划内的土地实行用途管制，比如城市规划内用于生态绿地的土地不能用来建设住宅，对于住宅的层数和高度也要进行控制；5、制定土地管理的实施细则，并加以实施；6、研究制定土地资源的利用战略、体制、政策，对土地管理的重大事项提交人大进行决策，并对决策加以执行；7、对土地纠纷的仲裁等进行研究和提出意见；等等。

  从我们推进城市化的进程来看，立法的一个重要功能，是使农民进入城市工作时，能够有自己的住地安居下来。然而，农民进入城市，其开始时收入低，只能居住在“城中村”和城郊租屋中，立法要对这些能使农民低成本居住的方式给以宽容；而且，为了降低农民居住的成本，立法应当在城市特定的地域，允许开辟一些平民区。立法上不要急于在未来还有6亿人口向城市转移的发展阶段中，片面地强调绝大多数城市建设的现代化和国际化，这实际上是不可能的。

  由于社会需求、价格、成本、利润等等方面的变化，企业的进出、人口的流动、土地资源每天都会发生无数次的重新配置。对这种大量的土地资源的重新配置，如果国土资源部门都要管起来，实际上也是不现实的。对此，在规划和用途管制的前提下，其价格、交易方式等等应当交由市场去调节。政府要做的事是，改革目前的行政垄断性的市场，让集体建设用地也进入市场，形成竞争性的土地供应市场。政府的职责是打击土地市场的囤积、垄断和利用垄断及不正当手段抬高地价；而不是像目前一样，体制和制度上实际鼓励和促进垄断性的抬高地价。

  在改革后集体土地可以进入建设市场，或者承包经营地放开进行交易时，则需要防止出现集中出售而供给垄断抬高地价的局面发生。就像股票交易所一样，进入交易的土地一定要多家，许多土地可以随时随地交易，这样才能形成竞争性的土地供给市场。

  市场经济的一个重要规则是同物同价，集体所有制和国有土地应当同地同价，不能再实行征用补偿的办法。一是非公益性用地，不再经政府征用，集体用地直接进入市场，由用地商到土地交易所寻找，其交易中的级差地租，由政府通过税收的办法加以调节。二是政府公益性用地，对集体土地，也要按照市价进行收购，价格太高的，可以用税收的办法加以收回。

有关社会安全的思路要拓宽

  提交讨论的土地修改法草案中，将耕地保护和耕地的占补平衡作为较为严格的条款加以制定。从我们13亿人口，未来可能峰值达到15亿多人口的大国来看，保有一定数量的耕地，保证粮食的安全，是非常重要的事情。

  但是，需要看到的是，人口要向城市流动，城市周围往往非耕地土地不多而稀缺；许多城市坐落在平原地带，这些地带耕地连片，而就近占补平衡无法实现；片面的占补平衡，可能导致围湖围河造田，开垦草原和林地，有损于生态环境。另外一方面，虽然城市化是节约土地的一种过程，然而，由于农民工不能永久向城市转移，农村的一些村落不能萎缩被整理出耕地来，在城市中他们还需要居住和工作的土地，可能需要更多的居住用地。因此，耕地怎样在数量上得到保护，土地到底怎样进行占补平衡，需要慎重考虑。

  城市化到底需要多少土地，特别是城市中需要多少居住用地，农村什么时候萎缩到什么程度，能整理出来多少土地，如果大部分农民在城市中买不起住房，农村的土地能不能被整理出来？这些需要认真地进行预测和分析。

  从农业社会向城市社会转型，实际意味着土地资源的一次重新分配。如果偏重于耕地的保护，而对城市化用地，特别是住宅用地限制过度，其后果是城市中80%的需要住房的居民购买不起住宅；绝大多数进入城市的农民不能在城市中安家，中老年回乡，导致人口为谋生计的剧烈流动，农村人口老龄化程度将在不久的将来大大高于城市。这会形成一系列比粮食不安全更加麻烦和严重的社会问题。

  因此，在改革和立法上，我们要在传统的粮食安全和非传统的房价、人口流动、人口老龄化、贫富差距等社会安全之间谋求平衡。绝对地只顾一方面，可能造成无法挽回的社会后果。因此在法律的有关条款中，不仅要有保护耕地的条款，也要加上国务院及国土、建设等政府部门保证土地供应、维护房价稳定、保证80%的中国城市居民能购买得起和拥有自己住宅的义务和责任。

  改革开放30年以来，农村减少了6000多万人口，但是村庄用地增加了2亿亩；而城市转移和增加了4.2亿人口，城市建设用地却只增加了5000万亩。从节约用地大的格局来看，包括用地分配调整产业结构，发展第三产业，立法应当限制的是农村村庄用地扩大，放宽城市住宅用地(第三产业发展与人口在城市中的居住集聚是重合的)的供给，鼓励相对少的城市居住用地转移更多的农村人口；应当限制城镇居民到农村，特别是去购买今后要被整理为耕地的农民宅地，鼓励城镇、城郊中用集体土地建设有利于集中人口，置换农村庭院式住宅的多层甚至高层住宅；应当限制的是占地过多、容纳人口相对较少的别墅建设，鼓励容积率适当的多层和高层住宅建设；鼓励够用、舒适的一套房居住模式，限制城乡或者不同区域两栖居住、多套居住、别墅居住和超大面积居住。在立法方面更多地规定用房产税、土地使用税和累进税收的办法进行调节。